当前，随着国际秩序深刻变迁，整个世界变乱交加、势力重组、民心思变。在“二战”遗产和冷战遗产复杂交织的东北亚地区，区域秩序呈现愈益多变的不确定性，既有迫在眉睫的现实危机，也有暗潮汹涌的潜在矛盾，域内外相关国家之间的外交关系动见观瞻。

中国主张对国际秩序进行改革，与其说是推动“国际秩序转型”，不如说是推动“国际秩序回归”——回归《联合国宪章》的宗旨和原则。作为东北亚区域秩序的重要变量，中日韩关系受制于相同的国际背景与相关的舆论议题。在此背景下，中国必须知己知彼、有破有立，制定顺应国际和区域秩序转型的对日韩公共外交方略并使之成为官方外交的有力支柱和有益补充。本文试图在辨析国际和区域秩序的历史与学理基础上，重新认知与思考对日韩公共外交的国际背景和主要挑战，并据此提出一些体现新时代中国特色大国外交理念的政策建议。

中日韩三国既无法抽离在域内共享的历史和地缘关系，也无法摆脱由域外重构的国际和区域秩序。当前，美国标榜的“自由世界秩序”实质上是对战后国际体系和国际秩序的偷梁换柱，其支柱有三：其一，干预全球局势的超强军力和同盟体系；其二，独掌世界经济运转的制度设计和美元在国际金融体系中的主导地位；其三，作为软实力的“自由价值”体系和一系列配套观念。三个支柱均在东北亚投射了典型的缩影，是中国对日韩公共外交所无法回避的国际背景。

（一）政治与安全秩序

当前，中国所认同的战后国际体系和国际秩序，既不是与威斯特伐利亚体系、维也纳体系、凡尔赛—华盛顿体系一脉相承的所谓“雅尔塔体系”，也不是当下美国所谓的“自由世界秩序”，而是在世界反法西斯战争胜利后，各国携手创建的以联合国为中心、以《联合国宪章》宗旨和原则为基础的国际秩序和相应的国际体系。

然而，强权政治并未成为历史，而是与战后国际体系如影随形、对战后国际秩序极尽扭曲。尤其在东北亚地区，受大国强权影响，区域秩序结构不断变化重组，为中日韩关系蒙上了重重阴影。具体而言，东北亚存在着三重相互交织、彼此嵌套的秩序逻辑：

1.第一重：“二战”的终结与盟国在东北亚的共识

“二战”的终结确立了战后秩序的合法性。反法西斯战争的胜利，既是对以德意日为轴心的法西斯势力的胜利，也是对殖民主义、帝国主义、种族屠杀、军事独裁等国际罪行的胜利。在亚太地区，日本自1874年以来一再发动侵略战争，吞并琉球，霸占朝鲜，严重侵害中国、东南亚国家的生存利益，也极大威胁西方国家在亚太地区的海外利益。尽管其中也暗藏着西方与日本对势力范围的争夺，但盟国对摧毁日本军国主义和殖民主义秩序的集体共识，仍是历史的进步。

1943年12月1日，中美英三国发表《开罗宣言》，为战后清算日本军国主义罪行提供了法理依据。1945年7月26日，中美英三国发表《波茨坦公告》，敦促日本无条件投降，确定了战后对日本的处理原则。《开罗宣言》与《波茨坦公告》等文件一道，既体现了盟国一致的历史共识，也是确定战后东北亚区域秩序的国际法“母本”。

2.第二重：冷战的爆发与美苏在东北亚的变调

1947年冷战爆发，两极对抗取代了盟国合作，体现了美苏争夺势力范围的矛盾已无法调和，也重新改造了战后东北亚秩序。

牛津大学教授文安立（Odd Westad）认为，冷战是以与殖民主义稍有差别的各种方式对殖民主义的延续，“华盛顿和莫斯科都反对形式上的殖民主义”，然而它们在弱势国家的所作所为却“和先前的欧洲帝国极为形似”。不过，“新帝国”在欧洲和东亚所主导建立的区域秩序存在着结构性差异。在欧洲，美苏英法对德国等实施了分区占领，多元化权力结构决定了欧洲的战犯审判、受害赔偿等对战争责任的处理比较平衡和彻底。然而，在东北亚，由于美国排除其他盟国而单独占领日本，日本向盟国的投降最终演变为向美国的单独投降。

1950年朝鲜战争爆发，东北亚形势发生了急剧变化，正如时任日本首相吉田茂所言，美国“以前致力于日本的非军事化和民主化的占领政策遂开始转变，因而缓和了许多对日措施”。其后，清算战争责任、东亚各国和解的战后议题被强置于美国以遏制苏联、中国为目标的冷战新逻辑之下——扶植一个拒绝战争责任并迅速恢复经济的日本，在三八线和台湾海峡维持朝鲜和中国的南北对峙状态，成为冷战对东北亚秩序的重新改造。日本、韩国皆付出了被美国长期驻军与控制的“工具成本”，但前者获得了逃避战争责任的利益，后者获得了保障政权生命的利益；作为日本侵略战争的最大受害国,中国的利益、尊严却因美苏冷战对战后秩序的改造而受损、受辱，其负面影响甚至一直延续至今。

3.第三重：苏联的解体与冷战在东北亚的延续

由于中苏关系破裂、中美关系解冻，冷战秩序率先在东北亚被撼动，却又遗憾地“起大早，赶晚集”，甚至在苏联解体后继续残存。

20世纪70年代，在苏联大肆扩张的国际背景下，中美鉴于共同的战略利益而率先和解，并由此带动了中日关系和解。美国做出制约日本军事扩张、支持“一个中国”原则的战略承诺，日本确认反省战争责任的政治底线,中国从长远战略意义出发，同意搁置钓鱼岛问题等外交争议，使得东北亚秩序率先开启了“去冷战化”转型。

朝鲜半岛也一度进入“去冷战化”的轨道。1975年9月，美国国务卿基辛格（Henry Kissinger）在第30届联合国大会上提出，“如果朝鲜及其盟国与韩国改善关系，美国也将会改善与朝鲜的关系”，具体步骤是，首先召开“美中韩朝四方会议”，若取得积极成果，进一步把苏联和日本纳入变为六方会议，最后达到“中苏承认韩国，同时作为交换，美日承认朝鲜，从而使南北朝鲜和平共处”。然而，上述进程却在东欧剧变之后，因美国战略利益变化戛然而止。1990年9月，朝鲜、韩国作为两个主权国家同时加入联合国；其后，苏联、中国分别与韩国建交，美国却拒绝与朝鲜建交并继续在韩国维持大量驻军，使得东北亚“去冷战化”的和解进程成为不对称的“烂尾工程”。

1991年冷战结束后，美国与苏联对抗的名义不复存在，但已形成了对军事同盟体系的“路径依赖”。尤其在东北亚，一系列双边同盟关系使美国成为亚太地区的“常驻大国”，甚至主导着地区安全局势。同时，通过军事存在与盟约限制，美国得以塑造盟国的政治发展方向，甚至在必要时直接干预其政局演变。

时至今日，在残存的冷战秩序下，东北亚国际关系存在着“三怪”：不是域内国家，却自视为域内国家，即美国；是域内国家，自我认同却不是亚洲国家，即日本；是域内国家，但领土统一尚未完成，即仍处于分离状态的海峡两岸和朝鲜半岛。上述历史遗留的非正常现象，构成了中日韩三国外交危机与舆论难题的根本症结。

（二）地缘与经济纽带

如果说在安全层面，冷战在东北亚尚未完全终结；在经济层面，中日韩已经开启了区域一体化的融合进程。

中日韩是一衣带水的邻邦，地缘相近，经济互补性强。凭借吃苦耐劳的国民共性，中日韩均成为经济全球化的总体受益者和国际格局中的主要经济体，三国经济总量约占亚洲的70%、世界的20%。自1999年中日韩领导人会议召开，三国内部贸易以年均10%以上的速度快速增长。2016年，三国人员往来突破2700万人次；中日双边贸易进出口总值达2749亿美元；中韩双边贸易进出口总值达2144亿美元。

尽管如此，中日韩经贸合作的进一步突破却受制于国际和区域秩序结构。中日韩都位列世界前十大贸易国，但内部贸易额仅占三国外贸总额的20%左右，经济互补性没有得到充分发挥。三国政府均体认应相互扩大市场开放，于2002年提出了“中日韩自由贸易区”的设想，不仅计划取消关税等贸易限制，且研拟不需兑换美元而以本币进行贸易结算，使三国企业和民众的经济福利实现整体性增加。

然而，2012年4月，恰在中日韩自贸区谈判即将正式启动之际，日本右翼政客石原慎太郎在访美期间突然渲染中日钓鱼岛争端、提出所谓“购岛”计划，到7月日本首相野田佳彦宣布准备将钓鱼岛“收归国有”，再到9月野田政府正式将钓鱼岛“国有化”一系列事件终将中日关系和两国民意推向深渊。中国商务部发言人沈丹阳直言：“日本非法‘购岛’闹剧，势必影响、损害中日经贸关系的正常发展。”尽管中日韩自贸区谈判仍于当年11月宣布启动，受制于领土争端与民意动荡，以及日本政府右倾化色彩日渐明显，中日之间的谈判进程一直停滞不前。在此形势下，2015年6月，《中韩自贸协定》先行签署，然而仅一年之后，随着朝核危机与“萨德”问题成为舆论热点，中韩关系和民意热度也迅速降温。

事实证明，在中日韩之间，经贸的深度融合屡屡受阻于舆论态势，舆论态势又深刻受制于国际政治经济结构。战后，美国确立了以美元为中心的国际贸易结算体系。1971年12月，美国财政部长康纳利（John ConnallyJr.）在史密森会议上对外国与会者直言：“美元是我们的货币，是你们的问题。”其时，由于深陷越战泥潭与举债怪圈，美元与黄金挂钩的布雷顿森林体系已难以为继，美国于是强迫日本等国升值货币以转嫁危机。对于此类事件的国际政治经济逻辑，日本前副财相行天丰雄曾经直言不讳地予以总结，指明“日本处于巨大的国际压力下，特别是来自美国的”。

（三）历史与文化遗产

中日韩三国历史交往密切、传统文化相近，尽管当前仍受制于西方国家的话语框架，但毕竟保存了一条域内相通的文明脉络。

2015年底，“东北亚名人会”发布《中日韩共用常见808汉字表》，表明以汉字为载体的传统文化在三国社会民意中源远流长、根深蒂固。中日韩三国均长期受中华儒家文化濡染，“仁”所包含的和谐原则、“义”所代表的正义原则、“忠”所体现的秩序原则等，及至今日依然在三国社会的人伦关系中生生不息。

尽管中日韩合作具有深厚的历史文化基础，却仍面临着西方主导的“自由价值”体系的挑战与制约。冷战结束后，为维持独霸梦想，美国以“华盛顿共识”为大旗，鼓吹多党制和美式民主，大力培植“自由价值”代言人和西方利益代理人。日本自民党前干事长加藤紘一对儒家文化深怀认同，曾提出“日美中等边三角形”的外交构想，随即被右翼政客冈崎久彦（后曾任安倍晋三首相的外交顾问）严词批判：“我国和其政治制度不同，是根本不可能因为国家命运而联手的。你老糊涂了吧？”

2009年9月，鸠山由纪夫当选日本首相后，在联合国大会一般性辩论中提出建立“东亚共同体”的设想，试图以“和谐共生”的东方传统实现与中韩两国的根本和解，最终形成与美国、欧盟并列的“东亚第三极”。当年10月，第二次中日韩领导人会谈期间，在一幅绘有中国翠竹、日本樱花、韩国木槿花相依相偎的水墨画前，三国政府首脑共同提出了“逐步推动实现东亚共同体”的目标。

然而，对此提议，美国迅疾公开表达了强烈不满。美国助理国务卿坎贝尔（Kurt  Campbell）表示，在亚太地区的任何一体化进程中都不能排除美国。一贯态度温和的美国前助理国防部长约瑟夫·奈（Joseph NyeJr.）更直言恫吓：“如果美国感到被疏外了，恐怕要出手报复。”不久，鸠山倒台，“美亚并重”的外交理念遭到严重打压，此后无论民主党执政还是自民党执政,日本政府均持续推行“一边倒”的亲美路线。

究其本质，日韩两国的舆论环境无法摆脱其所深深嵌入的国际秩序结构，以传统文化联结中日韩的构想只能寄希望于中国的深谋远虑和从长计议。2015年12月，在第五次中日韩领导人会谈中，中方再次恳切倡议“推进社会人文交流,增强东亚共同体意识”。

几十年来，战后东北亚秩序受到两极冷战和单极霸权的屡次改造，域内潜藏的矛盾势能不断累积叠加。近年来，随着国际金融危机持续发酵以及大国力量对比显著变化，大国强权、资本势力与民粹主义在全球范围内相互博弈、重组权力。东北亚亦无法自外于国际秩序的整体变迁，中国对日韩公共外交面临着一系列新老交织的变局。

（一）安全问题

安全问题是中日韩关系的核心，也是影响三国民意的首要议题。随着2010年中国经济总量跃居世界第二，美日显现出遏制中国的共量跃居世界第二，美日显现出遏制中国的共同动机，频频在安全问题上挑衅中国。在朝鲜半岛，美国采取维持甚至挑动适度紧张的外交策略，对中朝、中韩关系进行双重分化。

据中国外文局和日本“言论NPO”在2016年所作民调显示，认为“中日关系的最大障碍是钓鱼岛领土争议”的中国受访者高达65.3%，日本受访者高达66.6%，连续五年高居榜首。美国皮尤研究中心在2016年所做的民意调查也显示出了相同的舆论关切。

溯源中日之间的钓鱼岛问题，不能脱离大国强权的外部因素。1946年1月，依据《波茨坦公告》，盟军最高司令部在《关于从日本分离若干外廓地区的备忘录》中明确：“北纬30度以南的琉球（冲绳）列岛”为“从日本范围除外区域”，“满洲、台湾、澎湖列岛”等也均除外于日本。如果按照盟国一致的原则进行战后处理，日本不可能控制澎湖列岛所附属的钓鱼岛，甚至连冲绳诸岛也难以保住。

然而，盟国共同决定的战后国际秩序，却因美苏争夺势力范围的冷战新逻辑而受到扭曲。美国一手操纵了排除中国在外的片面对日议和，缺少中苏代表签字的《旧金山和约》不仅宽大处理了日本的赔偿责任，也擅自更改了此前盟国共同决定的领土处置方案，使之变为日本“同意”把冲绳诸岛置于联合国托管并“以美国为唯一管理当局”；日本“弃”“台”、澎湖列岛和千岛群岛等；至于钓鱼岛究竟从属于冲绳诸岛还是澎湖列岛，则语焉不详。

《旧金山和约》无视中国参与战后处理的法定权利，一方面使日本与中国的敌对关系因钓鱼岛归属不明晰而结构化，另一方面却“合理”地延续了美国对冲绳列岛的军事统治。1972年，美国在将冲绳“返还”日本时，强调只是将“钓鱼岛”的“施政权”还给日本，而对其“领有权”持“中立立场”。这种暧昧的表态，实际上成为插入中日之间的一枚楔子，使美国可以实施某种双向要价的“仲裁”。用域外强权主导的领土处置方案，诱使日本不断与邻国发生争执，这是战后东北亚国际关系和舆论态势动荡的历史源头之一。

近年来，日本对钓鱼岛的侵权行动日益凸显官方色彩，为了获得美国的默许和支持，不惜在美国的亚太战略中积极充当马前卒。比如，2017年8月，在中国—东盟外长会议上，“南海行为准则”框架获得确认，作为域外国家的美日澳三国外长却发表联合声明，“呼吁中国和菲律宾尊重去年的仲裁结果”。在会见日本外相河野太郎时，中国外长王毅直言日方“很好地完成了美方交给的任务”。

与中日关系不同，中韩之间相对没有领土争议，近期却由于朝鲜半岛的冷战结构及朝核危机，产生了严重威胁中国国土安全、破坏两国民意基础的“萨德”问题。然而，“萨德”问题只是中韩关系的病征，病根是冷战对立和军事同盟思维在朝鲜半岛的遗留。一段时间以来，韩国政府既甘于作美国的战略棋子而伤害邻国安全，又不希望丢掉与中国贸易和交往的实际利益，只能以“民意支持”等为借口狡辩和要挟，掩饰其无力摆脱美国控制的本质问题。

文在寅当选韩国总统后，“萨德”问题逐渐出现转圜。2017年8月，在中韩高层级交流基本停滞的背景下，由中韩两国外交部批准的第五届“中韩公共外交论坛”在韩国济州岛举行，笔者作为中方代表团成员与会，就破解“萨德”问题僵局与韩方各界人士交换意见。论坛期间，韩方流露出了明显的急迫情绪与两难心理。一方面，韩方无力抵抗美国的战略部署；另一方面，对于中方的强烈反应以及近期停滞的两国关系，韩方产生了明显的“痛感”，不断借机“诉苦”和“抱怨”。

比如，韩国济州特别自治道知事元喜龙表示，自从韩国政府宣布部署“萨德”以来，济州岛的中国游客大幅减少，部分商店已经关闭，旅游经济受到重创。中国驻韩国大使邱国洪在论坛上点明，与其他绝大多数双边关系相比，中韩关系自建交以来的发展速度是无可比拟的，然而“萨德”问题已成为两国建交以来遇到的最大困扰，必须正视。在闭幕式上，韩国外交部公共外交大使朴银夏直言，已体认到“萨德”问题是当前中韩关系最大的绊脚石,应通过公共外交动员各界共同努力，“移山从搬小石块开始”。

经过审慎权衡，10月30日，韩国外长康京和在国会做出严肃表态，承诺韩国政府不加入美国反导系统的现有立场没有变化、韩美日安全合作不会发展成为三方军事同盟、韩国政府不考虑追加部署“萨德”系统，预示中韩就阶段性处理“萨德”问题达成一些共识。然而，必须清醒的是，即便“萨德”问题缓和，只要美韩同盟尚在，韩国仍可能因受制于美国战略而再次损害中国利益，中韩关系平稳健康发展依然面临潜在的舆论风险。

朝核危机在舆论方面的另一个负效果，是刺激了日韩两国的右翼思潮。在韩国，针对在本国部署核武器的民意支持度显著上升。在日本，2017年夏爆发的几桩政治丑闻本来使安倍晋三的支持率跌破30%，然而8月至9月，由于朝鲜导弹两度飞越日本上空，安倍趁机利用朝核危机挑动舆论，塑造自己对外强硬的媒体形象，其支持率迅速反弹至接近50%。

不久后，安倍“挟民意自重”，宣布将解散众议院、提前举行大选，并称将采取更加强硬的外交和国防政策，以应对朝鲜不断升级的安全威胁。10月15日，日本举行参议院选举，安倍领导的自民党和公明党联盟如愿获得多数席位。自2012年安倍二度上台以后，日本的“和平宪法”即遭到了前所未有的挑战。当前，国际舆论普遍担心，一个执政底气更足的安倍会更加无所忌惮地施展其“右倾抱负”，为修改“和平宪法”进一步铺路。

（二）经济问题

自2008年以来，随着金融危机发酵和中国日益发展，日韩两国均出现了将经济不振的“黑锅”转嫁中国的社会舆论。2014年，71.9%的韩国受访者称“感到了中国经济增长的威胁”。在日本，由于经济长期在原地踏步，实力消长趋势成为中日友好关系的一大障碍，一些受访者认为中国经济超过日本将对自己构成威胁。

实际上，日韩两国面临的发展危机具有深刻的政治经济根源，特别是受到国内外资本势力的长期影响：向内看两国均不同程度地存在财阀主导、分配不公等社会顽疾；向外看，两国均被西方裹挟而实施了新自由主义经济政策，造成了积重难返的社会沉疴。战后，在全球资本主义政治经济体系中,跨国资本由外向内地横冲直撞，挑战由主权国家组成的传统国际体系。新自由主义即是西方资本势力借以冲破国家壁垒的政策工具，他们致力于游说各国政府取消对外资的管制，实施彻底的资源私有化与金融自由化。

长期以来，日本尽管在安全战略上服膺于美国，在经济模式上却坚持了自身特色，正如美国《外交事务》所评论，日本“坚守着年功序列、终身雇佣和企业内工会制三大法宝”，是“西方资本主义在东半球最顽固的堡垒”。然而，冷战结束后，特别是小泉纯一郎担任首相期间，日本对美国的从属关系大幅加深，最明显的例子即是强推“邮政民营化”改革。

日本邮政下辖的储蓄、保险等金融业务吸纳了大量的国民劳动所得，比如，仅邮政储蓄即长期占日本商业银行资产总和的一半以上。“邮政民营化”具有新自由主义的国际背景，美国贸易代表署（USTR）连年对日本政府提出《改革期望书》，明确要求日本“将邮政公社私有化”。2007年2月，英国《金融时报》指出“美国施压日本邮政”，直言日本国民储蓄将被拿去购买美国国债。

2008年爆发的全球金融危机，标志着新自由主义政策的失败。在日本，相关改革不仅没有实现政府预期的经济增长，反而使贫富分化、家族崩溃、犯罪增多等社会问题日益凸显。曾在小泉内阁担任政府智囊、将新自由主义引进日本的中谷岩公开忏悔：“新自由主义是美国的精英们用以掩饰他们贪婪欲望的工具，不能保证使美国或日本的普通百姓获得幸福，这种理论只对一部分国际资本家有利。”

然而，2012年安倍二度上台后，重拾停摆多年的“邮政民营化”改革，在对美从属路线上加速前进。2015年11月，日本邮政银行（Japan Post Bank）、日本邮政保险（Japan Post Insurance）及日本邮政（Japan Post）分别上市，由美国投资银行主导的股票承销和资本重组，必将使日本经济进一步卷入跨国垄断资本的利益链条之中。韩国的情况大致相似,1997年以前，美国曾长期敦促韩国向西方跨国公司开放，但成效不大,韩国社会的两极分化也并不突出。

然而，1997年亚洲金融危机重创韩国，迫使韩国政府接受了国际货币基金组织（IMF）的“一揽子”改革，也使韩国开启了新自由主义经济时代.此后，韩国的贫富差距日益拉大新自由主义改革启动后仅十年，韩国在经合组织国家（OECD）中跃居自杀率第一、老年贫困率第一、不平等率第三、相对贫困率第二。

IMF强制要求的一项重要改革是撤销劳工保护法律，韩国的大财团遂积极运用这一新的法律武器，打破了战后韩国所坚守的贫富均衡的经济政策传统。进入21世纪，李明博执政时期，政府不断为财团减税；朴槿惠执政时期，政府大幅提高个人所得税，但财团却不在讨论范围之内。正如2017年5月被文在寅总统任命为韩国青瓦台政策室室长的张夏成所言，种种独厚财团的做法，究其根源是财团在韩国的政治经济结构中的特殊地位，政府害怕“财团垮，韩国跟着垮”，因此“要想解决韩国的经济不平等，就必须修正财阀的治理结构”。

2016年5月，IMF在其官方期刊《金融与发展》中刊发了题为《新自由主义：已超卖？》的封面文章，反思新自由主义“不仅扩大了社会不平等,也令国际资本市场更加不稳定。”然而，对于包括日韩在内的众多国家，“资本优先”的新自由主义政策此时已积重难返。

（三）历史问题

近年来，民粹主义思潮泛起，刺激了中日韩三国的民意认知逆差。具体而言，在“二战”历史问题上，中国、韩国的观点较为一致，日本则显示出与史实相悖的民意认知；在冷战历史问题上，日本、韩国的观点较为一致，中国面临着价值观层面的公共外交挑战。

日本未彻底反省“二战”侵略罪行，美国主导的国际和区域秩序是历史源头之一。战后，出于冷战对抗的战略需要，美国赦免、释放、重用了一批“二战”甲级战犯，使其成为拥戴美日同盟的马前卒。1945年9月，曾任东条英机内阁商工大臣的岸信介（安倍晋三的外祖父）作为甲级战犯被捕入狱，他在狱中写下日记：“美苏关系继续恶化，我们就能免于一死。”

果然，随着美国的外交战略反转，日本即出现了释放战犯并让其回归政界的一股逆流。这些在美国庇护下卷土重来的“二战”战犯，是日本右翼史观阴魂不散的根本原因，甚至通过政阀体系延续至接力从政的子孙后代。安倍再度上台后，不仅多次向靖国神社供奉祭品，2013年12月甚至亲身参拜了靖国神社。

如果说日本政客的错误史观其来有自，长期以来被寄予希望的“日中人民友谊”也出现了波折。近年来，日本民间的极端思想日益盛行，与欧美民粹主义现象一脉相承。向外看，日本经济停滞的二十年，恰是全球化迅猛发展的二十年，一些民众产生出明显的焦虑感和嫉妒心，将中国等新兴市场国家视为“暴发户”。向内看，新自由主义政策使日本社会的贫富差距不断拉大，青年由于缺乏稳定就业而日益叛逆，在媒体的刻意误导下，不思危机背后的资本逻辑，却将自身困窘的责任推诿外国，产生出鲜明的排外情绪。

近年来，日本出现了一批迎合民粹主义的政治势力，形成了所谓的“民粹右翼”。与传统右翼不同，“民粹右翼”并没有固定的政治信条，其观点往往随着民意的变化而变化，时常为了吸引媒体关注而“语不惊人死不休”，比如否认存在慰安妇、否认存在南京大屠杀、主张在钓鱼岛上常驻警察等等。

从2012年开始，“民粹右翼”作为一支新的政治势力在日本政坛日益成型，比如，以民粹主义为标签的大阪市长桥下彻迅速崛起，其所领导的维新会甚至一度成为国会第三大党。日本各大书店均出现了以批评、歪曲历史为主题的畅销书专柜。新兴的“网络右翼”也以互联网为阵地，编造、转载、渲染负面消息，煽动厌恶和仇恨。

如果说关于“二战”的历史认知，尚有韩国与中国感同身受；关于冷战的历史认知，受美国主导的叙事框架影响，中国则同时面临着来自日本和韩国的舆论偏见。据美国皮尤研究中心2017年的民意调查，在“你认为中国政府是否尊重个人自由”的问题中，持否定看法的日本民众高达85%，持否定看法的韩国民众高达77%。

本质而言，冷战是打着“自由主义”和“共产主义”幌子的两个霸权国家划分势力范围、压制弱势国家、违背《联合国宪章》的一段历史逆流；在不同程度上，中国、日本、韩国都是冷战的受害者。然而，由于深受美国主导的“自由价值”体系影响，日韩两国民意对冷战历史的认知长期被框定于“自由世界”与“共产世界”的意识形态对峙之中，对当代中国的政治体制和发展模式依然充满偏见。

比之官方外交,公共外交具有更敏锐的观察视角、更灵活的话语尺度,更广阔的活动空间。面对由大国强权、资本势力、民粹主义交织而成的外交危机与舆论难题，中国应持续不懈地推动东北亚“去冷战化”和“去同盟化”的历史进程，通过精心筹划的公共外交实践，在日韩两国更广泛的社会阶层中聚同化异、激浊扬清、塑造共识。

（一）立足东方传统文化，解构西方同盟思维

当前，东北亚安全危机的根本问题，是域外西方大国以“二元对立”思维打造的同盟体系。对日韩公共外交的首要任务，就是以“多元共生”的东方文化传统解构“二元对立”的西方哲学思维，以“合作共赢”的新型国际关系替代“你输我赢”的零和博弈法则。

在西方历史上 ,政治共同体的建构是以“他者”的存在和对立为前提的.正如哈佛大学教授亨廷顿（Samuel P.Huntington）所言：“只有当我们不是谁，而且经常只有当我们知道我们反对谁时，我们才知道我们是谁。”美国主导的军事同盟体系，恰是西方“二元对立”思维的当代版本。

1972年2月，美国总统尼克松（Richard Nixon）在会见中国领导人时自问：“日本的未来是什么？是要让日本保持中立、完全没有武装好呢？抑或让日本与美国在某段时间内维持某种关系好呢？”他断言，以哲学观点而论，“我们绝对不能留下真空地带，因为别人会乘虚而入”。在与周恩来谈判时，尼克松进一步挑明，“美国可以退出日本海域，但是其他国家会从中渔利”，不仅如此，日本基于“输掉了战争的记忆”，也“将开始架构自己的国防武力”。然而，1991年苏联解体之后,上述说辞被日益相左的事实所解构。为了维持驻日美军，美国不断笼络甚至鼓励日本右翼势力，不但“欢迎并支持日本解禁集体自卫权”，更加明确《日美安保条约》适用于“领有权”存在争议的钓鱼岛。这无疑严重恶化了东北亚地区的安全局势。

朝鲜半岛的安全困局，同样证明了同盟对立绝不是危机解决之道。韩国峨山政策研究院于2015年4月所做的民调显示，61.4%的韩国民众认为美国才是半岛分裂的罪魁祸首，44.5%的韩国民众认为美韩两国并未有任何共同利益。

对于“东亚能否实现和平秩序”的问题，日本民众选择最多的是“不知道”，韩国民众选择最多的是“不可能”中国民众选择最多的是“没问题”。三国民众对安全局势的心理预期一览无余：日本迷茫，韩国焦虑，中国淡定。中国民意的战略定力与“和谐共生”的传统文化息息相关。中国人自古信奉“君子坦荡荡，小人长戚戚”。如果一国只看重自己小圈子的安全，甚至不惜以邻为壑、转嫁危机、以牺牲同盟外的安全为代价谋求同盟内的安全，在中华传统看来不仅不道德，而且在现实层面也难以持久，最终的结果必将是害人害己。

下阶段，对日韩公共外交的一项重要工作，就是以“推己及人，立己达人”的东方传统，劝导日韩两国摒弃“二元对立”的西方思维。

首先，对于日本而言，倘若能以“和谐共生”的东方传统，逐步摆脱对美国的依赖，以真诚的忏悔和彻底的反省改善与中国和韩国的关系，才能一劳永逸地解决其“‘二战’报复忧虑症”。长期以来，这样的民意在日本并非不存在，而是被压抑。2017年8月，日本NHK电视台播放了纪录片《731部队的真相》，旨在呼吁日本不应再参与战争、否则会害人害己，引起巨大舆论反响。

其次，对于韩国而言，在面对朝核危机时，正是零和博弈、军事对峙的同盟体系设计，造成相关国家在解决矛盾时缺乏互信。为从根本上解决半岛核问题，2016年中国提出“朝鲜半岛无核化与半岛停和机制转换并行推进”的思路；2017年中国又提出“朝鲜暂停核导活动、美韩暂停大规模军演”的倡议。“双暂停”和“双轨并行”旨在按照同步对等原则,照顾涉事各方的核心关切与心理舒适度，最终赋予朝鲜半岛全体人民以长久的和平和共同的福祉。

最后，以公共外交解构同盟体系，可以避免中美在官方外交中的直接碰撞。作为发起国，美国究竟能否抛弃同盟思维？正如美利坚大学教授大卫·韦恩（David Vine）指出，每年数十亿美元的海外军事基地经费体现了美国“军工复合体中肆无忌惮和寡廉鲜耻的浪费现象”，伴生了势力庞大的特殊利益集团。

面对国库空虚、民利受损的现实危机，美国总统特朗普（Donald Trump）在上台前后一定程度上表达了对同盟体系的否定和反思，比如认为“美国维持在东北亚的军事合作既费钱，又无用；如果美国1953年从韩国撤军，朝鲜半岛可能已经统一了”。多次提出以“美国撤军”交换“朝鲜冻核”的白宫首席战略师班农（Steve Bannon）的离职，显示出美国决策层在是否实施战略收缩的问题上存在着矛盾和斗争。尽管形势复杂,美国高层之间的政策缝隙也为中国开展公共外交提供了崭新的空间。

（二）运用社会分层方法，解析政治经济结构

当前，日韩两国民众深陷于由强权与资本主导的国际和区域秩序，中国如能以社会分层的方法精准分解、巧妙分化其国内政治经济结构，将中华民族伟大复兴的目标与日韩绝大多数民众的利益结合起来，公共外交将会寻找到更加宽广的运作空间。

面对日本必须认清右翼政治势力的经济基础。如果忽视了盘根错节、相互通婚的政阀与财阀关系，就无法理解右翼政客的安保与防卫政策。1950年朝鲜战争爆发后，日本成为美国军需物资供应基地，形成了一批垄断资本集团。正如日本政治评论家本泽二郎所言，由“膨胀起来的武器财阀操纵的政府、防卫官僚、防卫族政治家与其周围的学者、舆论界以及他们的人际网络”，是日本右翼政策的源头。

韩国有相似之处，驻韩美军培植了一批政治上亲美的“保守势力”。2014年，韩国成为全球最大的武器进口国，背后显示出韩国军队与美国军工财团之间千丝万缕的利益关联。与此同时，韩国财阀也成为美国维持区域秩序的棋子之一。1945年独立后，韩国形成了一批投靠于美国占领军和韩国当权者的“特权财阀”。

比如，现代集团即以承包美军兵工厂的汽车修理业务起家，在朝鲜战争期间几乎垄断了美国第八军的建设工程。至越南战争期间，美国又以韩国作为军需供应基地，一批承接美国军事订单的韩国企业大发战争财，其中即包括了由旅日韩侨辛格浩创办的乐天集团。辛格浩与美国军工复合体之间存在着长期而复杂的利益共生关系，2017年乐天集团决议为“萨德”导弹提供场地，背后的国际政治经济逻辑一脉相承。

下阶段，对日韩公共外交应根据政治经济属性，区分“保守势力”“进步势力”“中间势力”，并据此对其精准施力。比如，属于“进步势力”的韩国总统文在寅上台后，提出将收回由美国控制的韩军“战时作战指挥权”并改革国内“四大财阀”；然而，由于军队、财阀、媒体中的“保守势力”根深蒂固，文在寅短期内也难以改变韩国充当美国战略棋子的现实。对此，中国应保持足够的清醒和适当的耐心，通过公共外交巩固与“进步势力”的友好合作，对损害中国利益的“保守势力”则持续分化打击。

与此同时，应将公共外交的触角伸展和下沉至日韩两国的专业人士和基层民众之中。当前，中日韩三国经济都面临加快转型升级的共同需求，下阶段应积极拓展新兴领域合作，增强经济增长的活力和后劲。公共外交应发挥穿针引线的枢纽作用，比如，可以考虑以东南亚地区为主要方向，将中国装备制造的性价比优势同日韩高端技术、周边国家的发展需求紧密结合，积极推动在重大基础设施建设等领域建立跨国合作模式，为各自经济增长和全球经济复苏增添新动力。

再如，公共外交应促进三国科教人才的对话和交流，将中国创新驱动发展战略、韩国创造型经济政策、日本科技立国政策相对接，探讨在软件和信息技术服务领域，特别是移动互联网、云计算、智慧城市、大数据等领域加强合作。此外，公共外交还应注重在三国地方和基层凝聚民意，继续深化绿色农业、节能环保、污染防治、循环经济等民生领域合作，共同落实好东亚减贫合作倡议，促进亚洲地区的可持续发展和共同发展，使合作成果惠及三国的地方城乡与社会基层。

在此方面，中国公共外交协会和中日韩三国合作秘书处于2015年10月举办的首届“中日韩公共外交论坛”已经搭建了务实合作的三边平台，下阶段将继续深化机制建设，打造中日韩三国公共外交“多领域、全方位、各阶层”的立体合作框架。

（三）运用现代传播理念，主导舆论议程设置

当前，日韩两国均出现不满于政治经济现状的民粹主义，对中国而言既是挑战、也是契机。与此同时，国际和区域秩序中的结构性矛盾依然存在且有升级之势。下阶段，公共外交应善于运用现代传播理念，积极设置舆论议程，主动引导和塑造东北亚地区的民意走向。

首先，应以国际法为准绳，以“硬指标”划定红线。东北亚区域秩序进化的核心命题，是在与美国达成战略共识的前提下，以公正处理战后争议问题的国际法形式,重建中日关系、韩日关系和朝韩关系,解决冷战遗留问题。为此，中国必须主动设置国际关系议程，不能寄希望于域内国家将主动自省或域外强权将正面干预。

比如，近年来，日本一方面在钓鱼岛问题上不断挑衅，另一方面谋求成为联合国安理会常任理事国。对此，中国曾警告日本勿挑战战后国际秩序,日本却搬出《旧金山和约》，反指中国为战后国际秩序的挑战者。有鉴于此，必须在国际法意义上阐明：确立战后国际秩序的《联合国家宣言》明确规定了同盟国家不得与敌国单独媾和，《旧金山和约》排除中国代表、罔顾中国主权，实质上是对战后国际秩序的违背与破坏。针对日本妄图在联合国安理会“入常”，也应先以民间声音在国际舆论中设置条件，正如美国纪录片《钓鱼岛真相》的导演内贝（Chris D.Nebe）所言，日本应“立即归还钓鱼岛，并就战争罪行向中国道歉”。

其次，应以影视作品为媒介，以“软实力”叙述事实。公共外交不是请客吃饭，对日韩公共外交不可能回避敏感问题。如果核心争议得不到回应，东北亚地区错综复杂的矛盾冲突不仅难以改善，甚至可能持续恶化。应相信绝大多数日韩民众是通情达理的，尝试通过大众文化和影视作品找到舆论转圜的突破口。

比如，近年来，日本不断围绕钓鱼岛问题展开宣传攻势，从发行印有争议岛屿的邮票，到制作相关宣传片和设立专门网站等，妄图达到混淆视听的目的。对此，中国应善于以通俗易懂的影视作品对日本民众“硬话软说”。以韩国的经验为鉴，2016年3月，反映慰安妇问题的韩国电影《鬼乡》引起巨大反响，对日本右翼思潮和错误言论形成舆论压力。

以日本的经验为鉴，现任日本驻华大使横井裕在此前担任驻土耳其大使期间，最大的政绩之一即是2015年推动拍摄了反映日土友好的电影《海难1890》。该片根据真实事件改编，讲述了土耳其大使团1890年乘军舰在日本和歌山县附近海域沉船后获得日本民众营救的故事，为日本投资土耳其海底隧道、在中东地区扩大影响力营造了有利氛围。实际上，打动人心的相似故事在中日关系史中俯仰皆是，1893年日本渔民井泽弥喜太赴“胡马岛（钓鱼岛）”偷猎，遇险漂流至中国福建沿海并获救，这既是钓鱼岛归属中国的历史证明，也是兼具情理法的电影公共外交素材。

再次，应以治国理政为窗口，在“高政治”领域引导民意。破解日韩对华舆论偏见，关键要通过治国理政交流，增强日韩民众对当代中国的认同感。当前，日韩两国均面临一些发展困境，两国民意也均产生了对既有区域秩序和发展模式的反思和反制，这也为公共外交宣示中国道路、理论、制度和文化提供了新的时代契机。

比如，受新自由主义政策影响，近年来日韩两国的社会矛盾已空前激化。2016年，韩国排名前100位的大财团只提供了4%的工作机会，却占有了60%的获利；90%的韩国家庭没有银行储蓄，大多数民众没有分享到经济增长的成果。正如文在寅所言，韩国“只有果断地斩断官商勾结的根源和清算财阀积弊才能激活经济，进而发展成为国民安居乐业的国家”。

正因如此，中国应就国家治理等议题积极引导日韩民意，主动宣介中国道路、理论和制度的内涵与成就。十九大报告向国际社会发出呼吁：各国人民同心协力，构建人类命运共同体建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。中国与日本、韩国共享着由传统文化建构而成的社会伦理与政治哲学，理应在价值观层面加强治国理政交流，使作为近邻的日韩两国民众成为新时代中国推动构建人类命运共同体的真诚伙伴。

最后，应以青少年交流为重点，在“低年龄”群体塑造人心。青少年是中日韩三国关系的未来，是东北亚秩序改善和进化的希望之所在。对日韩公共外交应重视通过思想交流以影响青少年群体，促使其以客观、独立、发展的新眼光看待和认识国际秩序，成为中日韩三国的和平使者与友好桥梁。

比如，据韩国统计厅数据显示，2016年韩国青年失业率达9.8％，再创新高。由于看不到希望，韩国出现了抛弃恋爱、抛弃结婚、抛弃生子的“三抛世代”。与此同时，据联合国粮农组织（FAO）和世界粮食计划署（WFP）报告，2016年朝鲜粮食缺口约69万吨，相当于全体居民两个月的口粮。公共外交应在青少年群体中晓之以理：如果朝鲜半岛能达成和平协议，韩国青年在发展中获得安全感、满足感、幸福感，朝鲜青年把精力用在自主制造化肥、提高粮食产量上，两地民心才会安定，好战思想才没有土壤。2017年8月，在第五届“中韩公共外交论坛”上，一些1992年（中韩建交年）出生的大学生代表分享了各自眼中的东北亚局势，这些被称为“建交宝宝”的中韩青年充分表达了对于地区和平的珍视与展望，其舆论效果值得推广。

究其根本，对日韩公共外交的主旨是营造相通的话语体系，实践一种“调和群己利益、协和万邦关系、共护天下苍生”的东亚世界观。未来，公共外交在中日韩关系中将扮演日益重要的特殊角色，肩负起以“人类命运共同体”解构“军事同盟体系”的历史文明使命，以东北亚所共享的传统文化脉络实现“近者悦，远者来”的国际政治理想，从根本上化解横亘在中日韩之间的一系列现实危机与潜在矛盾。（注释略）